當(dāng)前消防監(jiān)督工作面臨的問題及對(duì)策
近年來，全國各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹實(shí)施《消防法》，深入推進(jìn)“防火墻”工程建設(shè)，加大消防安全整治力度，加強(qiáng)和規(guī)范消防執(zhí)法，有效消除了一大批火災(zāi)隱患，提升了消防監(jiān)督水平和效能，確保了奧運(yùn)會(huì)、建國60周年、世博會(huì)和亞運(yùn)會(huì)等重大活動(dòng)的消防安全，有力促進(jìn)了消防安全形勢(shì)持續(xù)好轉(zhuǎn)和火災(zāi)形勢(shì)的總體平穩(wěn)。
當(dāng)前消防監(jiān)督工作面臨的形勢(shì)
從總體上分析，當(dāng)前消防監(jiān)督工作形勢(shì)可以概括為機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，機(jī)遇和挑戰(zhàn)均前所未有。一方面，當(dāng)前，消防監(jiān)督工作正處于一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，各級(jí)黨委、政府對(duì)消防工作的認(rèn)識(shí)和重視程度不斷提高，人民群眾更加理解支持消防工作，消防監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境不斷改善，消防監(jiān)督工作面臨著前所未有的重大機(jī)遇，將迎來新一輪跨越式的發(fā)展。另一方面，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)矛盾多發(fā)的特殊歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征在消防工作中的表現(xiàn)十分突出，非傳統(tǒng)消防安全問題與傳統(tǒng)消防安全問題相互交織、相互影響、相互滲透，發(fā)生火災(zāi)的不確定性和不可控因素不斷增多�；馂�(zāi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)的正相關(guān)關(guān)系，在中西部地區(qū)再次得到印證。過去在東南沿海地區(qū)曾出現(xiàn)的消防安全問題，已在中西部地區(qū)顯現(xiàn)。同時(shí)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)消防管理機(jī)制還有待探索，公安消防部門消防監(jiān)督工作思路、工作方法、工作程序還需進(jìn)一步完善，真正形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的消防工作格局尚需時(shí)日。
當(dāng)前消防監(jiān)督工作存在的主要問題
一是一些地方政府、部門消防工作職責(zé)未有效落實(shí)。在指導(dǎo)思想上，一些地方政府和部門沒有牢固樹立科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的理念，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視消防安全，沒有真正將消防工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，導(dǎo)致政府公共消防管理和服務(wù)職能缺失。在責(zé)任落實(shí)上，盡管《消防法》和國務(wù)院有關(guān)文件明確了各級(jí)政府和有關(guān)部門的消防工作責(zé)任，但還缺乏推動(dòng)政府、部門落實(shí)消防工作的硬性措施。一些地方政府、部門依法履職意識(shí)不強(qiáng)，消防安全責(zé)任層層衰減，消防工作越到基層越難以落實(shí)。甚至有不少基層政府以招商引資、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境為由出臺(tái)有關(guān)規(guī)定阻撓消防監(jiān)督檢查，對(duì)消防部門依法進(jìn)行的查封、停產(chǎn)停業(yè)等處罰措施以維護(hù)穩(wěn)定、防止激化矛盾等名義進(jìn)行說情、干擾。在工作機(jī)制上，不少地方政府部門齊抓共管、聯(lián)動(dòng)協(xié)同抓落實(shí)不夠。不少行業(yè)部門仍然認(rèn)為“消防工作是消防部門的事”，沒有真正將本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作納入日常管理，聯(lián)合執(zhí)法和隱患治理等相關(guān)工作停留在發(fā)文、開會(huì)、隨同檢查上，行業(yè)管理、消防指導(dǎo)未形成合力，許多工作流于形式，消防部門“唱獨(dú)角戲”的局面仍未有效改觀。
二是社會(huì)單位消防安全管理不到位。單位消防安全“自我管理、自負(fù)其責(zé)”的主體意識(shí)不強(qiáng)，等、靠思想嚴(yán)重，“單位賺錢、政府買單、執(zhí)法部門擔(dān)責(zé)”的現(xiàn)象較為普遍。社會(huì)單位“四個(gè)能力”建設(shè)不深入、不廣泛，僅僅停留在貼標(biāo)識(shí)、建專欄、背條款的表面工作上，或者局限于幾個(gè)專門用來應(yīng)付檢查驗(yàn)收的試點(diǎn)單位上，單位的消防安全狀況和人員消防安全素質(zhì)沒有根本改善。特別是我國工業(yè)化發(fā)展以低端產(chǎn)品制造業(yè)、加工業(yè)居多，勞動(dòng)密集型、資源消耗性的作坊式生產(chǎn)企業(yè)和“三合一”場(chǎng)所遍布城鄉(xiāng)，管理方式落后，員工安全素質(zhì)低下，違章操作現(xiàn)象普遍，致災(zāi)因素和火災(zāi)危險(xiǎn)源成倍增多，社會(huì)火災(zāi)防控面臨的壓力和風(fēng)險(xiǎn)也不斷增大。
三是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的消防監(jiān)督管理機(jī)制尚未完全建立。從管理模式看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“包攬型”、“替代式”消防監(jiān)督管理模式尚未根本改變，以致在監(jiān)管力量上更加“捉襟見肘”，相對(duì)有限的監(jiān)督警力與社會(huì)單位逐漸增多之間的矛盾日益凸現(xiàn)，造成監(jiān)督人員對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和監(jiān)管的各類場(chǎng)所難以進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、有效的監(jiān)督。從監(jiān)督檢查方式上，由于發(fā)生社會(huì)影響重大的火災(zāi)或者承擔(dān)重大的消防安全保衛(wèi)任務(wù)，往往偏重于專項(xiàng)整治等“運(yùn)動(dòng)式”消防監(jiān)督執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)日常消防監(jiān)督檢查等基礎(chǔ)性工作不扎實(shí)，火災(zāi)隱患難以有效根除，工作效果難以保證。從責(zé)任追究上，消防監(jiān)督工作承受著越來越大的法律和政治責(zé)任。“消防監(jiān)督到位”的履責(zé)范圍、程度界定不明確，且一些火災(zāi)事故責(zé)任追究范圍擴(kuò)大，導(dǎo)致消防監(jiān)督人員心理壓力大，而工作把握性不大。從中介服務(wù)情況看，由于我國相應(yīng)的法規(guī)政策、監(jiān)管體制、運(yùn)行機(jī)制較為滯后，使消防行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮其“社會(huì)第三方”的職能作用，普遍存在服務(wù)與技術(shù)能力不強(qiáng)、管理失控、無序競(jìng)爭、誠信度不高的問題。同時(shí)，我國在利用信貸、保險(xiǎn)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)火災(zāi)預(yù)防、調(diào)節(jié)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)方面還處于探索、培育階段，經(jīng)濟(jì)杠桿起到的作用還十分有限。
四是消防監(jiān)督人員素質(zhì)與民眾新期待、新要求還有差距。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)文明程度進(jìn)一步提高，公民對(duì)社會(huì)消防安全權(quán)利主張的渠道日益多元化，對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法透明化、規(guī)范化、效率化、親民化的要求呼聲不斷增強(qiáng)，對(duì)廣大消防監(jiān)督執(zhí)法人員的專業(yè)能力、職業(yè)道德素養(yǎng)等全面素質(zhì)提出了更高的要求。
五是消防法律法規(guī)還不完善。與新《消防法》配套的《實(shí)施細(xì)則》還沒有出臺(tái)，諸如對(duì)消防設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位缺乏有效監(jiān)督，一些建設(shè)單位通過更改信息反復(fù)備案逃避消防監(jiān)管，造成一些建設(shè)工程形成難以整改的先天性隱患。推動(dòng)公安派出所履行消防監(jiān)管職責(zé)缺乏有力的法律依據(jù)，派出所列管單位消防工作十分薄弱。消防部門只能對(duì)使用領(lǐng)域內(nèi)的消防產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，無法從源頭上杜絕假冒偽劣消防產(chǎn)品等問題還需進(jìn)一步予以細(xì)化和明確。對(duì)建筑外保溫材料的防火要求、建筑外廣告牌設(shè)立等消防工作的新問題還沒有從法律法規(guī)和規(guī)范層面予以規(guī)定。
三、對(duì)策與建議
消防監(jiān)督工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)。中央政治局常委、政法委書記周永康同志深刻指出：消防工作要樹立最大成績?cè)谔崆跋鞣N隱患、不發(fā)生各類火災(zāi)的理念。國務(wù)委員、公安部部長孟建柱同志強(qiáng)調(diào)：要把預(yù)防重特大火災(zāi)作為衡量消防工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。劉金國副部長也多次做出重要批示：防火是主業(yè)，這一點(diǎn)什么時(shí)候都不能偏離。要把不發(fā)生群死群傷惡性火災(zāi)事故，作為消防形勢(shì)穩(wěn)定的重要標(biāo)志�；谇懊娴男蝿�(shì)判斷，我們認(rèn)為，必須發(fā)揮我們國家的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，緊緊依靠各級(jí)黨委、政府，廣泛發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量，打一場(chǎng)防控火災(zāi)的“人民戰(zhàn)爭”，全面加強(qiáng)火災(zāi)防控體系建設(shè)，最大限度地減少隱患，最大限度地減少火災(zāi)事故，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾安居樂業(yè)創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境。
一是要爭取各級(jí)黨委、政府和公安機(jī)關(guān)更加重視和支持。消防監(jiān)督警力不足的矛盾十分突出，如果僅僅依靠這么少的警力和消防部門一家的力量，督促整改火災(zāi)隱患、宣傳教育提高公民消防意識(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可能完成任務(wù)的。所以，我們只有立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，緊緊依靠各級(jí)黨委、政府和公安機(jī)關(guān)，積極匯報(bào)，當(dāng)好參謀，不斷完善區(qū)域及單位火災(zāi)危險(xiǎn)性和消防安全保障能力評(píng)價(jià)、火災(zāi)隱患舉報(bào)和整改、重大火災(zāi)隱患公示和政府掛牌督辦等長效機(jī)制，著力調(diào)動(dòng)各級(jí)各有關(guān)方面的主動(dòng)性、積極性，才能變“被動(dòng)防御”為“主動(dòng)進(jìn)攻”，牢牢把握火災(zāi)預(yù)防工作的主動(dòng)權(quán)。要建立和完善與文化、教育、衛(wèi)生、工商、建設(shè)等有關(guān)部門的聯(lián)席會(huì)議等制度，定期分析研究消防工作，針對(duì)行業(yè)系統(tǒng)存在的突出問題，制定消防整治方案，充分發(fā)揮職能部門的作用，采取召開隱患單位消防責(zé)任人及主管部門負(fù)責(zé)人會(huì)議、簽訂整改責(zé)任書，上級(jí)政府、行業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系督導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)辦公和多部門聯(lián)合執(zhí)法等措施，形成整治合力。在明確劃分監(jiān)督范圍的前提下，對(duì)公安派出所既要強(qiáng)調(diào)落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，又要保障“權(quán)責(zé)一致”，給予派出所一定的權(quán)力和自主性，建立良性循環(huán)的分工負(fù)責(zé)和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。
二是探索構(gòu)建強(qiáng)化單位消防安全責(zé)任的新機(jī)制。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的各類單位數(shù)量不斷增加、日益嚴(yán)峻的火災(zāi)形勢(shì)和消防監(jiān)督檢查工作面臨的龐大體量都提示我們，社會(huì)單位是自身消防工作的責(zé)任主體，建立社會(huì)單位消防自主管理機(jī)制是單位生存發(fā)展的需要，也是社會(huì)化消防工作的客觀規(guī)律所在。在加強(qiáng)單位消防安全管理中，應(yīng)借鑒ISO(質(zhì)量管理體系認(rèn)證)管理辦法和安全評(píng)估做法，建立符合不同行業(yè)特點(diǎn)的單位消防安全管理認(rèn)證體系，開展重點(diǎn)單位消防安全等級(jí)評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果應(yīng)用到企業(yè)信貸、保險(xiǎn)、行業(yè)評(píng)級(jí)、評(píng)價(jià)中，推動(dòng)將單位消防安全狀況納入社會(huì)信用體系（當(dāng)前“防火墻”建設(shè)中，單位“四個(gè)能力”建設(shè)主體作用不強(qiáng)，就是要跟進(jìn)這些措施，促進(jìn)其主體作用的發(fā)揮）。通過實(shí)行信用分類監(jiān)管實(shí)現(xiàn)科學(xué)分配消防監(jiān)督警力，提高消防監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，發(fā)揮消防監(jiān)督對(duì)社會(huì)消防安全的宏觀控制作用，推動(dòng)社會(huì)單位持續(xù)改進(jìn)自身消防安全管理。同時(shí)，要積極探索建立注冊(cè)消防檢查員制度，強(qiáng)化單位消防安全管理人制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)單位消防安全管理人員的職業(yè)化、專業(yè)化，為社會(huì)化消防工作提供人才支撐。
三是加大社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)組織的培育力度。積極利用各種社會(huì)力量, 大力推動(dòng)各類行業(yè)協(xié)會(huì)、消防技術(shù)服務(wù)組織的發(fā)展，為政府分憂、為社會(huì)單位服務(wù)、為消防部門輔力，進(jìn)而推動(dòng)消防工作社會(huì)化程度的提升，更有力地配合消防監(jiān)督工作的有效開展。
四是積極創(chuàng)新消防監(jiān)督工作模式。從依賴“分片包攬”和“人海戰(zhàn)術(shù)”的粗放管理思路向依靠科技手段、建立長效機(jī)制和強(qiáng)化基礎(chǔ)工作的思路轉(zhuǎn)變。一是實(shí)現(xiàn)信息和資源共享。開發(fā)推廣更為強(qiáng)大的工作平臺(tái)，全面做好單位消防基礎(chǔ)信息收集和有效利用，推動(dòng)信息化主導(dǎo)警務(wù)機(jī)制的建立和完善。二是改革監(jiān)督檢查方法。由“分片包攬”式的消防監(jiān)督檢查方式向?qū)＜視?huì)診、查處分離的消防監(jiān)督檢查工作機(jī)制過渡。具體來說，就是總隊(duì)、支隊(duì)組成專家組，對(duì)列入重點(diǎn)監(jiān)管的單位和其他重大、疑難問題進(jìn)行“會(huì)診式”檢查，對(duì)靜態(tài)隱患進(jìn)行跟蹤督改，力求管精、管細(xì)、管好；其它消防監(jiān)督人員對(duì)列管的其他單位進(jìn)行抽查式監(jiān)督，明確抽查頻次和項(xiàng)目；將檢查、督改、處罰三個(gè)執(zhí)法過程分別由不同的小組承擔(dān)。這種工作機(jī)制，有利于發(fā)揮消防監(jiān)督專業(yè)骨干優(yōu)勢(shì)，同時(shí)有利于增強(qiáng)內(nèi)部相互監(jiān)督和工作協(xié)調(diào)性。三是堅(jiān)持科技強(qiáng)警。要加強(qiáng)消防監(jiān)督技術(shù)裝備的應(yīng)用，提升消防監(jiān)督執(zhí)法的公信力；要依托公安消防部門科研單位、消防協(xié)會(huì)、消防技術(shù)人才等，加大消防科技推廣力度，提升消防科技研發(fā)、指導(dǎo)、服務(wù)水平，提高消防監(jiān)督的科技含量。四是調(diào)整上下監(jiān)督指導(dǎo)方式。國家和省級(jí)消防部門在部署消防工作時(shí)，要充分考慮地域差異性，切忌搞“一刀切”；要充分尊重基層主體作用和警力實(shí)際，切實(shí)把基層警力從應(yīng)付式工作的困境中解脫出來，區(qū)分輕重緩急，逐步打牢基層基礎(chǔ)。從部局層面上，其職能要從抓具體業(yè)務(wù)到抓協(xié)調(diào)出臺(tái)有利于解決消防工作瓶頸性問題的法規(guī)政策上轉(zhuǎn)變。五是探索建立“防消聯(lián)勤”模式，著力解決監(jiān)督任務(wù)重而監(jiān)督警力不足、救援救災(zāi)救助工作偶發(fā)性強(qiáng)而執(zhí)勤力量相對(duì)閑置、對(duì)單位情況不熟悉的矛盾。針對(duì)消防監(jiān)督警力短缺、骨干難保留的問題，建議國家出臺(tái)政策，現(xiàn)役消防業(yè)務(wù)骨干轉(zhuǎn)業(yè)直接轉(zhuǎn)為從事消防工作的公安民警，繼續(xù)從事消防工作。
五是全面加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍能力素質(zhì)建設(shè)。公安消防部門的性質(zhì)和“預(yù)防為主”的消防工作方針，決定了消防監(jiān)督人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和對(duì)外形象主要體現(xiàn)在監(jiān)督執(zhí)法水平上。要始終把加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)放在基礎(chǔ)性、全局性的重要位置，切實(shí)推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍能力素質(zhì)的整體提升。要全面踐行胡總書記“三句話”總要求，大力開展社會(huì)主義法治理念教育，切實(shí)打牢執(zhí)法為民思想基礎(chǔ)，有效解決消防監(jiān)督執(zhí)法人員“權(quán)從何來、為誰執(zhí)法”等思想認(rèn)識(shí)問題。要完善執(zhí)法制度、健全執(zhí)法機(jī)制、嚴(yán)密執(zhí)法程序、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。落實(shí)開門評(píng)警、開門執(zhí)法、執(zhí)法回訪、聘請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督員、群眾滿意度調(diào)查等制度，確保權(quán)力始終在陽光下運(yùn)行。
六是加快消防法規(guī)制度建設(shè)。加快制定《〈消防法〉實(shí)施條例》，進(jìn)一步明確政府及其有關(guān)部門、各單位、各社會(huì)自治組織、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的消防工作職責(zé)；明確政府及其有關(guān)部門在包括火災(zāi)隱患整改、消防安全檢查、消防宣傳教育等方面的具體工作要求和不履行法定職責(zé)的具體法律責(zé)任；明確公安消防機(jī)構(gòu)和公安派出所監(jiān)督工作任務(wù)的具體權(quán)限和責(zé)任；明確消防機(jī)構(gòu)在火災(zāi)防控中的有限責(zé)任。對(duì)建設(shè)工程偷逃備案的問題和外保溫材料的問題，要及時(shí)出臺(tái)強(qiáng)有力的法律措施進(jìn)行整治。對(duì)少數(shù)法律規(guī)定不統(tǒng)一的問題，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，確保法制的統(tǒng)一性。在國家立法周期較長的情況下，要加快地方消防立法進(jìn)程，把多年來形成的行之有效的消防安全委員會(huì)制度、政府消防聯(lián)席會(huì)議制度、重大火災(zāi)隱患政府掛牌督辦制度等工作成果上升為地方性法規(guī)，以法律形式固化、完善，形成消防安全管理的長效機(jī)制。
